La Carta delle Nazioni Unite è categorica, "allo scopo di assicurare un’azione pronta ed efficace da parte delle Nazioni Unite" conferisce al Consiglio di Sicurezza la "responsabilità principale del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale"(1)
Il Segretario Generale delle Nazioni Unite, Kofi Annan, in un articolo apparso il 12 marzo 2003 ha espresso in questo modo i suoi legittimi dubbi in merito alla situazione internazionale, ribadendo, in primo luogo, la responsabilità principale del Consiglio di Sicurezza nel mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. Tale responsabilità gli deriva dalla Carta delle Nazioni Unite che, all’art. 24 stabilisce:
“Al fine di assicurare un’azione pronta ed efficace da parte delle Nazioni Unite, i Membri conferiscono al Consiglio di Sicurezza la responsabilità principale del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale e riconoscono che il Consiglio di Sicurezza, nell’adempiere i suoi compiti inerenti a tale responsabilità, agisce in loro nome. Nell’adempimento di questi compiti il Consiglio di Sicurezza agisce in conformità ai fini ed ai principi delle Nazioni Unite.” (2)
In secondo luogo ha posto l’accento sul problema della minaccia rappresentata dalla proliferazione delle armi di distruzione di massa, problema particolarmente sentito nella questione irachena in quanto l’Iraq ha utilizzato tali armi in due precedenti occasioni, nella guerra contro l’Iran e in quella contro il Kuwait.
Kofi Annan esprime preoccupazione per questa guerra in quanto potrebbe aumentare l’instabilità e la crisi economica nella regione, senza considerare poi le possibili imprevedibili ripercussioni che una guerra può avere.
Tre in particolare le domande che ci si deve porre, le cui risposte dovrebbero essere attentamente valutate, sulle possibili conseguenze della guerra:
“Renderà ancora più difficile la lotta al terrorismo o la ricerca della pace fra israeliani e palestinesi?
Segnerà divisioni profonde tra nazioni e popoli di fedi diverse?
Comprometterà la nostra capacità di lavorare insieme per affrontare in futuro altre preoccupazioni di comune interesse?” (3)
Nell’articolo Kofi Annan ricorda che si deve ricorrere alla guerra solo dopo aver tentato ogni ragionevole alternativa. Mette in evidenza, inoltre, che se i Membri
"non riescono a trovare un accordo su una posizione comune, e qualcuno di loro intraprende un’azione priva dell’Autorizzazione del Consiglio, la legittimità di quell’azione sarà ampiamente messa in discussione e non otterrà l’appoggio politico necessario a garantire il successo anche dopo la fase militare.” (4)
Kofi Annan pone l’accento sul fatto che, al di là di come si risolverà il conflitto con l’Iraq,
“il successo o il fallimento della Comunità internazionale nel risolvere la crisi irachena inciderà in modo cruciale sulla sua capacità di affrontare sviluppi non meno inquietanti nella penisola coreana.”
Non è la prima volta che la posizione dell’ONU non è condivisa da alcuni Stati, membri o meno dell’Organizzazione. Già in passato (5) si sono verificati casi del genere, ma forse la crisi non è mai stata così grave.
“Che si proteggano dal terrorismo o combattano contro la triade sinistra di povertà, ignoranza e malattie, le nazioni hanno bisogno di lavorare insieme, e lo possono fare attraverso le Nazioni Unite. Comunque venga risolto questo conflitto, l’ONU resta centrale. Dovremmo fare tutto il possibile per mantenere l’unità.” (6)
Più che un appello alle Nazioni affinché lavorino assieme per la risoluzione dei problemi contingenti, il discorso appare essere una dichiarazione di sconfitta di fronte al mondo.
E’ interessante notare come la posizione dell’ONU rappresenti, in linea di massima, quella della comunità internazionale nel suo complesso, posizione temperata dal diritto di veto dei cinque paesi fondatori. E’ importante notare ciò, in quanto il diritto di veto gioca un ruolo fondamentale nell’assunzione di decisioni da parte dell’ONU quando queste sono contrarie alla politica estera dei cinque paesi fondatori.
Il diritto di veto si pone, dunque, come uno strumento di politica estera utilizzabile dai paesi fondatori delle Nazioni Unite a salvaguardia dei propri interessi. Nel 1945 il diritto di veto era attribuito alle cinque potenze mondiali riconosciute ma, attualmente, sono cambiati i rapporti di potenza nel mondo e il diritto di veto non rispecchia la reale potenza degli Stati detentori. I rapporti di potenza all’Interno dell’ONU portano all’emanazione delle risoluzioni, la più importante, che prenderemo come punto di riferimento, è la 1441 del 8 novembre 2002.
Con la risoluzione 1441, il Consiglio di Sicurezza, com’è uso, richiama i precedenti aventi rilevanza con il caso in argomento ed in particolare:
la risoluzione n. 660 del 2 agosto 1990;
la risoluzione n. 661 del 6 agosto 1990;
la risoluzione n. 678 del 29 novembre 1990;
la risoluzione n. 686 del 2 marzo 1991;
la risoluzione n. 687 del 3 aprile 1991;
la risoluzione n. 688 del 5 aprile 1991;
la risoluzione n. 707 del 15 agosto 1991;
la risoluzione n. 715 del 11 ottobre 1991;
la risoluzione n. 986 del 14 aprile 1995;
la risoluzione n. 1284 del 17 dicembre 1999;
la risoluzione n. 1382 del 29 novembre 2001.
Riconosciuto il mancato rispetto, da parte dell’Iraq, delle precedenti risoluzioni e dei trattati sulla proliferazione delle armi di distruzione di massa e sui missili a lungo raggio, passa a ricordare alcuni passi importanti delle precedenti risoluzioni.
La risoluzione 678, in particolare, autorizzava gli Stati Membri ad utilizzare
“all necessary means to uphold and implement its resolution 660 [..] and all relevant resolution subsequent to resolution 660 (1990) and to restore international peace and security in the area (7)”,
mentre la risoluzione 687 imponeva una serie di obblighi all’Iraq per il ripristino della pace e della sicurezza nella regione.
Si deplora che l’Iraq non abbia provveduto a rendere noti, come richiesto dalla risoluzione 687, in modo completo accurato e sotto ogni aspetto, i propri programmi di sviluppo delle armi di distruzione di massa, dei missili balistici aventi gittata superiore ai centocinquanta chilometri e dei programmi nucleari.
Si deplora il fatto che l’Iraq abbia ripetutamente ostacolato l’accesso ai siti designati dalla UNSCOM (8) e dalla IAEA (9), non abbia collaborato pienamente con gli ispettori e infine, nel 1998, abbia cessato ogni forma di collaborazione con gli stessi.
Si deplora l’assenza, fin dal dicembre 1998, del monitoraggio internazionale, delle ispezioni e delle verifiche richieste nelle risoluzioni indicate in precedenza e ci si dispiace per il conseguente prolungamento della crisi nella regione e delle prolungate sofferenze del popolo iracheno.
Si deplora che il governo iracheno non abbia rispettato la risoluzione 687, in materia di terrorismo; che non abbia rispettato la risoluzione 688 che chiedeva di porre fine alla repressione nei confronti della popolazione civile e di permettere l’accesso, sul territorio, alle organizzazioni umanitarie internazionali; che non abbia rispettato gli obblighi, imposti dalle risoluzioni 686, 687 e 1284, relativamente alla restituzione di proprietà Kuwatiane o di paesi terzi illecitamente trattenute in Iraq.
Si ricorda che la risoluzione 687 (1991) poneva a base del “cessate il fuoco” il rispetto e l’accettazione di quanto contenuto al suo interno, con tutti gli obblighi derivanti.
Per assicurare il pieno ed immediato rispetto, da parte dell’Iraq, della risoluzione 687 e seguenti risoluzioni in materia, si ribadisce l’importanza della UNMOVIC (10) e della IAEA nello svolgimento delle ispezioni.
Si prende nota dei contenuti della lettera del 16 settembre 2002, del Ministro degli Esteri iracheno, tendente a modificare la situazione creatasi in direzione di quanto sancito dal Consiglio di Sicurezza.
Si prende nota del contenuto della lettera del 8 ottobre 2002 del Presidente della UNMOVICI e del Segretario Generale dell’IAEA all’Iraq con cui s’indicavano dei provvedimenti pratici da porre in atto come requisiti base per la ripresa delle ispezioni e si esprimeva preoccupazione per la mancata conferma da parte del Governo Iracheno al rispetto di quanto concordato.
Si afferma l’impegno di tutti gli Stati Membri al rispetto della sovranità e integrità territoriale dell’Iraq, Kuwait e degli Stati confinanti; si loda l’impegno del Segretario Generale, dei membri della Lega degli Stati Arabi e del loro Segretario Generale per la ricerca di una soluzione di pace. Determinato ad assicurare il pieno rispetto delle sue decisioni, agendo sotto il capo VII della Carta delle Nazioni Unite, decide:
a. che l’Iraq non ha assolto gli obblighi derivanti dalle principali risoluzioni, in particolare a quelli derivanti dalla risoluzione 687 (1991) in materia di disarmo e di cooperazione;
b. di dare una ultima possibilità all’Iraq, affinché assolva agli obblighi derivanti dalle risoluzioni 687 e seguenti;
c. che, al fine di assolvere agli obblighi suddetti, in aggiunta alla relazione biennale deve essere presentata una relazione accurata e completa riguardante tutti gli aspetti relativi ai programmi di sviluppo di armi chimiche, biologiche e nucleari, missili balistici, e qualunque cosa possa esservi correlata;
d. che qualunque omissione, dichiarazione falsa, mancanza di cooperazione, sarà considerata come un ulteriore violazione degli obblighi derivanti dall’applicazione delle risoluzioni;
e. che l’Iraq dovrà permettere agli ispettori UNMOVIC e IAEA l’accesso immediato, senza impedimenti, incondizionato e senza restrizioni ad ogni luogo, area, sottosuolo, edifici, documenti, mezzi di trasporto, registrazioni, equipaggiamenti, attrezzature. Dovrà altresì permettere l’interrogatorio del personale militare e non, senza la presenza di osservatori appartenenti al governo iracheno;
f. si conferma quanto riportato nella lettera del 8 ottobre 2002 dei presidenti delle commissioni ispettrici al Governo iracheno e si stabilisce che i contenuti della lettera dovranno essere vincolanti per l’Iraq;
g. si decide, inoltre, al fine di permettere il raggiungimento degli scopi prefissati, di apportare delle modifiche agli organi ispettivi e alle autorità incaricate;
h. si decide inoltre che l’Iraq non dovrà tenere comportamenti ostili verso le rappresentanze o il personale dell’ONU o dell’IAEA o verso qualunque altro Membro che intraprenda azioni in ottemperanza alle risoluzioni del Consiglio di Sicurezza;
i. si richiede al Segretario Generale delle Nazioni Unite di inoltrare, con immediatezza, la risoluzione al governo iracheno, risoluzione vincolante per l’Iraq, chiedendo conferma dell’intenzione di accondiscendere pienamente con quanto stabilito e chiedendo che l’Iraq cooperi con immediatezza, sensa restrizioni, incondizionatamente ed attivamente con UNMOVIC e con l'IAEA;
j. si chiede agli Stati Membri di dare pieno supporto a UNMOVIC ed a IAEA per lo svolgimento dei mandati avuti, anche fornendo qualunque informazione relativa a programmi proibiti o ad altri aspetti dei loro mandati, inclusi i tentativi dell’Iraq di acquisire articoli proibiti, siti da ispezionare, persone da interrogare, dati da raccogliere, eccetera. Tutti i dati e le informazioni raccolte dovranno essere relazionate al Consiglio da UNMOVIC e dall’IAEA;
k. invita il Presidente esecutivo di UNMOVIC e il Direttore Generale di IAEA a riferire con immediatezza al Consiglio su qualunque interferenza dell’Iraq verso le attività degli ispettori, come pure su qualunque mancanza dell’Iraq verso gli obblighi di disarmo nella loro interezza;
l. si decide di riunirsi immediatamente alla ricezione di rapporti, previsti ai punti 4 e 11, che richiedano l’analisi della situazione, per garantire il pieno rispetto delle risoluzioni sull’argomento e per assicurare il ripristino della pace e della sicurezza internazionale;
m. si ribadisce, infine, che il Consiglio ha ripetutamente avvisato l’Iraq delle serie conseguenze che possono comportare le ripetute violazioni dei suoi obblighi e di decide di mantenersi informati sull’evoluzione della situazione.
E’ importante notare la complessità di questa risoluzione articolata in quattordici punti, che si ricollega a quanto detto in altre precedenti risoluzioni ed in alcune lettere con le quali si stabilivano delle procedure operative preliminari alla ripresa delle ispezioni.
D’altro canto, i punti essenziali sono ben individuabili nel testo e su questi, e sulla loro differente interpretazione, si è basato il dibattito politico concernente la necessità di una seconda risoluzione che autorizzasse l’intervento armato contro l’Iraq.
In particolare è interessante notare come al punto "k" si dice:
“Decides to convene immediately upon receipt of a report in accordance with paragraphs 4 or 11 above, in order to consider the situation and the need for full compliance with all of the relevant Council resolutions in order to secure international peace and security”.
Su questa base i paesi schierati per il non intervento armato sostengono che la risoluzione 1441 non autorizza l’uso della forza ma stabilisce il quadro generale della situazione e consente il ritorno degli ispettori e lo svolgimento delle attività ispettive.
Viceversa, secondo gli interventisti questa risoluzione autorizza l’intervento in quanto:
nel preambolo si afferma che si agisce sotto il capo VII;
al punto "b" si offre un’ultima opportunità all’Iraq per rientrare nella legalità, opportunità non accettata dall’Iraq, alla luce del comportamento non pienamente aderente a quanto stabilito.
Per capire chi abbia ragione ci si può basare sulla somiglianza della risoluzione 1441 con la risoluzione 678 del 29 novembre 1990 con la quale le Nazioni Unite autorizzavano gli Stati Membri a cooperare con il Kuwait e ad usare tutti i mezzi necessari per far rispettare all’Iraq la risoluzione 660 e seguenti e per riportare la pace e la sicurezza nell’area. Con questa frase si autorizzava la guerra del Golfo.
Con la risoluzione 678 del 29 novembre 1990, si dava un’ultima opportunità all’Iraq, anche allora si agiva sotto il Capo VII ma la differenza è da ricercarsi proprio nella frase (mancante nella risoluzione 1441) “to use all necessary means to”.
Il volere dell’ONU appare essere quello indicato ai punti "l" ed "m" che, come già visto, danno disposizioni puntuali e precise in merito al comportamento da tenere e cioè:
riferire con immediatezza, al Consiglio di Sicurezza, su qualunque interferenza dell’Iraq verso le attività degli ispettori, come pure su qualunque mancanza dell’Iraq verso gli obblighi di disarmo nella loro interezza;
riunirsi immediatamente alla ricezione dei rapporti, previsti ai punti "d" e "j", che richiedano l’analisi della situazione, per garantire il pieno rispetto delle risoluzioni sull’argomento e per assicurare il ripristino della pace e della sicurezza internazionale.
In questo senso non vi possono essere dubbi sul fatto che il Consiglio di Sicurezza non avesse ancora deciso di autorizzare l’uso della forza contro l’Iraq ma, piuttosto, si riservasse il diritto di decidere, a seguito delle risultanze delle ispezioni autorizzate, quali azioni intraprendere per assicurare il ripristino della pace e della sicurezza internazionale.
Alessandro Giovanni Paolo RUGOLO
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1 Il dilemma degli Stati e il Diritto dei Popoli, Corriere della Sera, 12 marzo 2003, traduzione a cura di Monica Levy
2 Carta delle Nazioni Unite, Art. 24.
3 Il dilemma degli Stati e il Diritto dei Popoli, Corriere della Sera, 12 marzo 2003, traduzione a cura di Monica Levy
4 Ibidem
5 E’ il caso dell’intervento in Bosnia, in quell’occasione l’intervento fu legittimato solo in seguito all’intervento armato ad opera della NATO.
6 Il dilemma degli Stati e il Diritto dei Popoli, Corriere della Sera, 12 marzo 2003, traduzione a cura di Monica Levy.
7 Resolution 1441 (2002) adopted by the Security Council at 4644th meeting, on 8 november 2002. Trad. “tutto ciò che occorre per mettere in atto la risoluzione 660 e tutte le principali risoluzioni seguenti e per ripristinare la pace e la sicurezza internazionale nell’area”.
8 United Nations Special Commission, stabilita dalla risoluzione n. 687 (1991).
9 International Atomic Energy Agency.
10 United Nations Monitoring, verification and Inspection Commission, stabilita dalla risoluzione n. 1284 (1999) in sostituzione della UNSCOM.
